發表于：2017-05-24閱讀量：（1959）
四川省達州市通川區人民法院
行政判決書
（2016）川1702行初2號
原告于某，男，生于19**年**月**日，漢族。
委托代理人周忻，四川金世達律師事務所律師。
委托代理人于金渤，四川金世達律師事務所律師。
被告達州市國土資源局。
法定代表人吳某，局長。
出庭負責人沈某，達州市國土資源局副局長。
委托代理人王某，達州市國土資源局執法監察支隊一大隊大隊長。
委托代理人周忠梅，四川奧飛律師事務所律師。
第三人宣漢縣馬渡鄉人民政府。
法定代表人冉某，鄉長。
委托代理人李某1，四川虹信律師事務所律師。
委托代理人李某2，四川虹信律師事務所律師。
原告于某與被告達州市國土資源局（以下簡稱市國土局）、第三人宣漢縣馬渡鄉人民政府（以下簡稱馬渡鄉政府）土地行政管理一案，本院于2016年1月4日受理后，向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書、開庭傳票并依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。原告于某及委托代理人周忻、于金渤、被告市國土局副職負責人沈某、特別授權代理人王某、一般委托代理人周忠梅、第三人馬渡鄉政府的一般委托代理人李某1、李某2到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
被告市國土局于2015年6月2日對原告于某作出達市國土資罰（2015）字第1號《國土資源違法案件行政處罰決定書》，認定于某未經批準非法占用宣漢縣馬渡鄉石林社區一組集體土地的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規定，依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條及《四川省國土資源廳規范行政處罰裁量權的規定》的規定，責令其自收到該行政處罰決定書之日起30日內退還非法占用的集體土地2523.92平方米，恢復土地原狀，并處罰款75717.6元。
被告市國土局在指定期限內向本院提供了作出被訴具體行政行為的證據、依據：
第一組
1、組織機構代碼證，證明被告的主體身份；
第二組
2、2015年3月30日立案呈批表；
3、堰塘售賣協議、廢塘租賃協議、馬渡鄉石林社區第一居民小組會議記錄；
4、宣漢縣國土局關于馬渡鄉場鎮兩違情況的調查報告；
5、對于某、于澤明等人的調查筆錄；
6、2015年1月15日現場勘測筆錄；
7、2015年1月29日案件會審記錄；
8、宣漢縣國土局2015年2月3日出具的《土地利用總體規劃審查圖》；
9、2015年3月16日案件會審記錄；
10、2015年3月25日《關于對于某未經批準非法占地的調查報告》；
11、2015年4月5日《關于宣漢縣馬渡鄉于某未經批準非法占用集體土地的調查報告》；
第二組證據證明：1、被告通過初步調查詢問發現原告存在未經批準違法占地的行為；2、被告通過兩次案審會議確認原告于某的行為符合《國土資源行政處罰辦法》第12條規定的應當予以立案的情形；3、被告依法立案對原告的違法行為進行調查處理。
第三組
12、聽證告知書及其送達回證；
13、行政處罰告知書及其送達回證；
14、聽證內容申請；
15、于某的申請書；
16、行政處罰聽證通知書及其送達回證；
17、聽證主持人指定書及其送達回證；
18、律師周忻、于金渤的所函及授權委托書；
19、于某在聽證時提交的證據材料；
20、調查人員提交的《國土資源行政案件陳述詞》；
21、2015年5月22日聽證筆錄；
22、2015年5月25日聽證審查意見。
此組證據證明：被告按照法定程序召開聽證會，充分聽取原告意見，依法保障原告的權利。
第四組
23、案件會審記錄表；
24、延長辦案期限審批表；
25、行政處罰決定書及其送達回證。
此組證據證明：1、被告依法對整個案件情況、處理程序組織了會審；2、因案件案情復雜，被告依法申請延長辦理期限；3、被告依法作出行政處罰決定書并依法予以送達。
法律依據：《土地管理法》、《土地管理法實施條例》，《國土資源行政處罰辦法》
原告于某訴稱，1、達市國資罰（2015）字第1號行政處罰決定書所要求原告退還并恢復原狀的土地屬于宣漢縣馬渡鄉政府所設立的公益設施，并非由原告非法占用；2、處罰決定書所涉及集體土地的占用主體系第三人馬渡鄉政府，被告未查清事實，將原告作為行政處罰相對人作出行政處罰系明顯錯誤。請求依法撤銷被告于2015年6月2日向原告作出的達市國資罰（2015）字第1號行政處罰決定。
原告在本院指定期限內提交了如下證據：
第一組
2015年6月2日達州市國土資源局達市國土資罰[2015]字第1號行政處罰決定書復印件一份。
證明市國土局針對石林社區一組土地硬化問題，給原告下達了行政處罰決定，責令原告退還非法占用的集體土地2523.92平方米，恢復土地原狀，并處罰款75717.6元；
第二組
宣漢縣馬渡鄉石林社區街道照片五張。證明達市國土資罰[2015]字第1號行政處罰決定書認定原告違法占地2523.92平方米土地現狀為宣漢縣馬渡鄉中心校校門外（含馬渡鄉中心校校門）的街道、路面，上述街道路面系石林社區居民、師生必經道路，均屬公益設施，非法占地的主體是馬渡鄉政府；
第三組
2011年11月1日宣漢縣馬渡鄉人民政府文件（馬府[2011]90號“關于引資聯建中心校教學綜合樓的請示”）。
證明1、馬渡鄉政府引資建設時，稱項目的土地已經征用，于某是馬渡鄉政府引資建設的投資人。達市國土資罰[2015]字第1號行政處罰決定書認定于某擅自實施土地平整、硬化事實不能成立；2、占用該地塊的真正違法主體是宣漢縣馬渡鄉人民政府，于某僅作為投資人，按馬渡鄉政府安排，對校門外的該宗土地進行了硬化，因此不應成為達州市國土資源局行政處罰的相對人；
第四組
1、2011年9月20日宣漢縣馬渡鄉人民政府文件（馬府[2011]75號“馬渡鄉政府關于利用石林社區一組山坪塘地塊遷建校門的請示”；
2、投資人于某與石林社區第一居民小組簽署的《廢塘租賃協議》；2011年4月29日石林社區一組居民關于廢棄山坪塘流轉的《會議記錄》。
證明1、因新建校門緊鄰石林社區一組荒廢的山坪塘，馬渡鄉政府擬利用石林社區該山坪塘遷建校門；2、于某按照馬渡鄉政府的選址，作為政府的投資人與山坪塘地塊居民簽署了《廢塘租賃協議》，經過全體組員同意后，對石林社區一組集體土地山坪塘地塊進行了流轉；3、對石林社區一組集體土地進行流轉，用作硬化街道、修建校門等公益事業的建設，是馬渡鄉政府的義務，于某作為投資人，不可能自行投資修建公益設施，只可能作為政府的投資人參與建設；
第五組
馬渡鄉石林社區居委會、石林社區第一居民小組出具《證明》兩份。
證明1、于某流轉馬渡鄉石林社區一組集體土地系馬渡鄉政府招商引資項目，該項目在石林社區辦公室召開村民大會并經過全體村民大會通過；2、馬渡鄉政府多次安排社區配合于某對石林社區一組居民自留地與山坪塘的土地流轉工作，進一步證明占地的真實主體是馬渡鄉政府；
第六組
宣漢縣馬渡鄉調解委員會出具《證明》一份。
證明1、在石林社區一組土地街道硬化開發過程中，部分居民舊房受損，受損居民要求馬渡鄉政府給予賠償，馬渡鄉政府多次安排調解委員會參與協調工作，最終于某按照馬渡鄉政府要求對各受損村民進行賠償；2、表明占地主體是馬渡鄉政府，于某僅為政府招商引資的投資人；
第七組
對馬渡鄉石林社區居民蒲武修、于澤玉、周倫的調查筆錄。
證明1、于某系按鄉政府的規劃修道路、硬化土地，并遷建了校門，安裝路燈等公益設施。達州市國土資源局對公益設施所涉及土地對原告進行處罰明顯錯誤，占地主體應為馬渡鄉政府。2、對上述土地流轉過程中與石林社區居民產生糾紛，馬渡鄉政府均參與其中，進行協調，進一步說明了原告于某并非違法占地主體。
被告市國土局辯稱，一、被告作出的達市國資罰（2015）字第1號行政處罰決定書證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序；二、原告訴稱“處罰決定書要求原告退還并恢復原狀的土地屬于宣漢縣馬渡鄉政府所設立的公益設施，并非由原告非法占用”的說法不實，道路不是公益設施，而是為小區服務而建；三、原告訴稱“集體土地的占用主體系第三人馬渡鄉政府”的說法與事實不符。原告的訴求缺乏事實依據和法律依據，請求駁回原告的訴訟請求。
第三人馬渡鄉政府述稱，一、第三人不是本案行政處罰相對人，原告稱其所占土地屬于第三人與客觀事實不符，被告市國土局將原告于某列為行政處罰相對人并進行行政處罰符合法律規定；二、原告訴稱土地用于公益事業、占用對象演變為第三人是錯誤的。建設行為必須經過國土部門申報、批準，原告沒有申報、辦理手續，原告自己修建的道路不能演變為第三人的場鎮和公益事業；三、第三人的兩個請示，只能證明政府有打算，不是政府征收土地的批示，不是征用手續。原告簽訂的租賃協議是2011年4月，政府請示報告時間在后。被告對原告的行政處罰符合規定，應當依法駁回原告的訴訟請求。
第三人馬渡鄉政府未向本院提交證據。
經審理查明，2011年4月24日原告于某、案外人張舟與宣漢縣馬渡鄉石林社區一組簽訂《廢塘租賃協議》，約定石林社區一組將位于宣漢縣馬渡鄉中心校后側一口廢棄堰塘租賃給于某、張舟永久使用。租用價格按實際丈量面積每平方米120元計算。后于某、張舟解除合伙關系。于某一次性支付租金21.3萬元后又將相鄰農戶于忠良的魚塘及于浪、夏榮碧、于澤民、歐秀國、孫學民等的麻地、承包地以置換等方式取得，同年10月于某在未依法取得土地和建設行政審批手續的情況下進行場平建設，完成基礎設施建設后，于某以每間6萬元的價格出售部分地塊，每間地塊31.5平方米。該項目總占地面積5327.54平方米，其中水泥硬地道路占地面積2523.92平方米。被告市國土局通過調查,原告存在未經批準違法占地的行為；通過兩次案審會議確認原告于某的行為符合《國土資源行政處罰辦法》第12條規定的應當予以立案的情形,遂依法立案對原告的違法行為進行調查處理。立案后向于某送達了行政處罰聽證告知書及行政處罰告知書、依法組織了聽證。對地塊內的已建建筑占地部分，鑒于宣漢縣國土資源局已作出部分處理，由宣漢縣國土資源局一并繼續處理完結，對地塊內水泥硬化道路部分，于2015年6月2日作出達市國土資罰（2015）字第1號《國土資源違法案件行政處罰決定書》，根據其案件會審意見，責令于某自收到決定書之日起30日內退還非法占用的集體土地2523.92平方米，恢復土地原狀，并處罰款75717.6元，同時告知其享有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。該處罰決定書已向于某送達。同時查明，宣漢縣國土資源局2015年5月3日出具的《土地利用總體規劃審查圖》顯示，該項目符合馬渡鄉土地利用總體規劃；該地塊內已建房屋占地面積約1334平方米，其中已辦理行政審批手續420平方米，土地行政處罰881平方米，即責令被處罰人退還非法占用的集體土地、對非法占有的集體土地上新建的建（構）筑物依法予以沒收；地塊上房屋及水泥硬化道路未形成封閉小區。另查明，宣漢縣馬渡鄉中心校校門在本案項目地塊5327.54平方米面積外。
本院認為，《國土資源行政處罰辦法》第八條規定，有下列情形之一的，上級國土資源主管部門有權管轄下級國土資源主管部門管轄的案件：······（二）案件復雜，情節惡劣，有重大影響的。被告市國土局通過兩次會審，認為符合立案條件，決定立案調查處理，其執法主體合法。其在對原告的行政處罰執法過程中，對違法事實認定方面，有對當事人及相關證人的詢問調查筆錄，現場勘測筆錄、測繪圖，提取了土地利用總體規劃審查圖。被告市國土局確認原告于某未經批準非法占用宣漢縣馬渡鄉石林社區一組集體土地，對占用地塊中的2523.92平方米作為道路進行水泥硬化的事實，證據充分。在執法程序方面，根據原告的違法情節，告知原告享有提出聽證的權利；作出行政處罰前，告知原告享有陳訴、申辯的權利；作出行政處罰決定時，告知原告有依法申請行政復議和提出行政訴訟的權利；依法向原告送達了作出的執法文書。被告在執法過程中，保障了原告依法應享有的權利。該違法行為系原告于某實施，該地塊未依法轉讓第三人馬渡鄉政府或被其依法征用，因此原告訴稱該地塊占用主體系第三人馬渡鄉政府理由不成立。原告作為行政處罰相對人主體適格。被告作出的行政處罰決定認定事實清楚、證據確鑿、執法程序合法?！吨腥A人民共和國土地管理法》第七十六條規定：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款······”。原告實施的該項目符合馬渡鄉土地利用總體規劃，且原告所占地塊中，完成基礎設施建設后已建成房屋占地面積約1334平方米，其中已辦理行政審批手續420平方米、土地行政處罰881平方米，作出的行政處罰為責令退還非法占用的集體土地、其上建（構）筑予以沒收，而本案被告處罰的系原告非法占用地塊中所建房屋之間的水泥硬化道路，房屋及水泥硬化道路未形成封閉小區。因此被告責令原告恢復土地原狀明顯不當。原告要求撤銷被告達市國土資罰（2015）字第1號《國土資源違法案件行政處罰決定書》的部分訴訟請求應予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項之規定，判決如下：
一、撤銷被告達州市國土資源局2015年6月2作出的達市國土資罰（2015）字第1號《國土資源違法案件行政處罰決定書》中責令原告于某“恢復土地原狀”的行政行為；
二、駁回原告于某的其他訴訟請求。
案件受理費50元，由原、被告各負擔25元。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于四川省達州市中級人民法院。
審 判 長 陳 紅
審 判 員 楊化剛
人民陪審員 鮮崇理
二〇一六年四月二十二日
書 記 員 楊寒露
192893852496953951007430262953528920263621919018935186381808714362137121326913014118301149111187103091013186838373798676527480726967425622535452604983469229732827216720952094195519371776174216571464138213081130111011061044879834811774758673
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