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北京市第三中級人民法院
行政判決書
（2014）三中行終字第337號
上訴人（一審原告）北京某某建材商貿有限公司，住所地北京市朝陽區來廣營鄉（北京某某投資發展有限責任公司）***號平房。
法定代表人余某某，經理。
委托代理人王才亮，北京市才良律師事務所律師。
委托代理人任佳慧，北京市才良律師事務所律師。
上訴人（一審第三人）北京某某投資發展有限責任公司，住所地北京市朝陽區工人體育場南路***號。
法定代表人趙某某，董事長。
委托代理人王家本，北京天馳洪范律師事務所律師。
委托代理人焦鐵燁，北京天馳洪范律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）北京市朝陽區城市管理綜合行政執法監察局，住所地北京市朝陽區西大望路***號。
法定代表人邢某某，局長。
委托代理人李某，北京市朝陽區城市管理綜合行政執法監察局干部。
委托代理人劉某某，北京市朝陽區城市管理綜合行政執法監察局干部。
上訴人北京某某建材商貿有限公司（以下簡稱某建材公司）、北京某某投資發展有限責任公司（以下簡稱某投資公司）訴被上訴人北京市朝陽區城市管理綜合行政執法監察局（以下簡稱朝陽城管執法監察局）撤銷強制拆除決定一案，不服北京市朝陽區人民法院（2013）朝行初字第569號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2014年2月25日公開開庭審理了本案。上訴人某建材公司的委托代理人王才亮、任佳慧，上訴人某投資公司的委托代理人焦鐵燁，被上訴人朝陽城管執法監察局的委托代理人李某、劉某某到庭參加了訴訟，本案現已審理終結。
2013年5月23日，原北京市朝陽區城市管理監察大隊（以下簡稱原朝陽城管大隊）作出京朝城管強拆字（2013）42001號《強制拆除決定書》（以下簡稱被訴決定書），認定某建材公司與某投資公司共同在北京市朝陽區來廣營北路東側10米，北緯40度小區北側50米建設一處建筑面積20320平方米的鋼結構房屋，未依法取得建設工程規劃許可證，違反了《北京市城鄉規劃條例》第二十三條第一款的規定，影響了城鄉規劃，屬于違法建設行為。故原朝陽城管大隊依法作出《限期拆除決定書》，后又向某建材公司與某投資公司送達《催告通知書》，但上述違法建設仍未拆除。依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條及《北京市城鄉規劃條例》第六十六條第二款的規定，受北京市朝陽區人民政府責成，原朝陽城管大隊決定于2013年6月3日后對上述違法建設進行強制拆除。
一審法院判決認定，《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》規定，城管執法機關根據國務院和市人民政府關于相對集中處罰權的規定，在城市規劃管理方面對違法建設具有處罰權。據此，被上訴人作為城市管理綜合執法部門具有對本轄區內未經批準搭建的影響市容的建筑物、構筑物進行查處的職責。
根據《中華人民共和國城鄉規劃法》及《北京市城鄉規劃條例》的有關規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。本案中，被上訴人作出《限期拆除決定書》后，某建材公司未在法定期限內提出復議或訴訟，亦未自行拆除違法建設，后被上訴人依法報請朝陽區人民政府進行審批，朝陽區人民政府批準后，被上訴人作出被訴決定書符合前述法律法規規定，并無不當。被上訴人在行政執法過程中，進行了現場檢查復查、拍照，履行了催告，報請區、縣人民政府批準強制拆除程序，作出強制拆除決定并向某建材公司進行了送達，被上訴人作出強制拆除決定履行程序合法，并無不當。
《北京市城鄉規劃條例》第二十三條規定，本市依法實行規劃許可制度，各項建設用地和建設工程應當符合城鄉規劃，依法取得規劃許可。第七十三條規定，本條例所稱的各項建設工程，指新建、改建、擴建、翻建各類建筑物、構筑物以及城鄉市政和交通工程。故某建材公司認為其系在某投資公司原有合法建設上翻建、擴建，因而不需要辦理規劃手續的訴訟意見一審法院不予采納。另關于某投資公司認為其不屬于違法建設人的訴訟意見，因其提供的據以否定其與某建材公司《合作協議》效力的《聲明》未在行政程序中提交，且其真實性、合法性尚未被確認，某建材公司在本次訴訟中亦堅持其與某投資公司存在合作關系，某投資公司應當作為涉案建筑的共同建設人。故一審法院在本次訴訟中對于某投資公司的意見不予采納。
綜上，某建材公司要求撤銷被訴決定書的理由不能成立，一審法院不予支持。依據《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決駁回某建材公司的訴訟請求。
某建材公司不服一審判決，提起上訴，其上訴請求為：1.撤銷北京市朝陽區人民法院（2013）朝行初字第569號《行政判決書》；2.依法撤銷被上訴人所作出的被訴決定書；3.訴訟費用由被上訴人承擔。其上訴理由為：一、一審判決認定事實不清。本案中的涉訴房屋系2008年來廣營鄉人民政府因來廣營北路建設占用某投資公司土地并對其房屋進行拆遷，某投資公司在涉案房屋所在地原有國有土地使用權27694.94平方米，原有有證房屋建筑面積3614.2平方米，根據來廣營鄉人民政府與某投資公司簽訂的《來廣營北路占地拆遷補償協議》，道路用地紅線內需拆遷的房屋總面積為330.3平方米，占地面積3750平方米，同時約定某投資公司在剩余留用場地上異地翻建正式安置用房和廠區圍墻，作為安置企業職工的經營場所；異地翻建的正式安置用房在報建過程中如需相關政府部門批準，由來廣營鄉協助及配合。某投資公司剩余房屋和土地繼續合法所有和使用。2008年底經來廣營鄉人民政府同意，某建材公司與某投資公司建立合作關系，合法使用某投資公司原有房屋及土地，某建材公司為某投資公司提供修繕后的房屋及為其下崗職工提供工作崗位。因原有地上房屋年久失修，在雙方合意的情況下，某建材公司對某投資公司原有房屋進行了維護和修繕，同時在此基礎上加蓋了部分房屋，其中部分房屋及土地包含在被訴決定書認定的違法建筑面積中，一審判決對證據6及證據8因沒有原件不予認證是錯誤的。該兩份證據是某建材公司與某投資公司簽訂《合作協議》時及之后提供的，且作為該兩份證據的當事人及提供人，某投資公司并未對此證據的真實性持有異議，因此，其真實性、合法性均應予以認定。某投資公司原有合法登記的房屋被包含在被訴決定書認定的違法建筑的面積中的事實屬被上訴人在報請朝陽區人民政府審批時應查明而未查明的事實，同樣屬于被訴決定書未查明的事實，對于查明本案事實至關重要，而一審判決未對此進行認定應為錯誤。二、一審判決對于被訴決定書適用法律錯誤并未予以正確認定。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條及《北京市城鄉規劃條例》第六十六條的規定，限期拆除直至最終強制拆除并非對違法建設的唯一處理方式，而采取改正措施消除對規劃實施的影響則相對限期拆除是對相對人權益侵害較小的方式。本案中，上訴人利用合作經營的建材城為1000多家商戶提供經營場所，為二百多名老國企下崗職工以及離退休職工提供就業機會，承載了相應的公共利益，同時在涉案房屋所在地的諸多建筑中，上訴人房屋不屬于“嚴重影響城市規劃”的情形，因此根據《北京市禁止違法建設若干規定》第二十六條的規定，不應對上訴人的建設直接適用限期拆除乃至強制拆除的法律規定。三、一審法院依照《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第五十六條第（四）之規定駁回上訴人的訴訟請求是錯誤的。
某投資公司不服一審判決，提起上訴，其上訴請求為：1.撤銷北京市朝陽區人民法院（2013）朝行初字第569號《行政判決書》；2.依法撤銷被上訴人所作出的被訴決定書；3.訴訟費用由被上訴人承擔。其上訴理由為：一、涉案建筑的違法建設主體是某建材公司，上訴人從未同意并參與共同建設，且對涉案房屋不具有任何權利，因而也不具有拆除義務。二、根據上訴人與某建材公司簽署的《聲明》、《合作協議》及《租賃合同》確認，上訴人與某建材公司是租賃關系，不是合作建設房屋關系。三、一審法院認定“雙方委托代理人在被上訴人調查程序中亦認可雙方系合作關系”存在錯誤。四、一審中，上訴人提出的訴訟主張和提交的證據均要證明上訴人不是“涉案房屋的共同建設人”、被上訴人作出的具體行政行為認定主體錯誤，上訴人沒有對被上訴人認定涉案房屋屬于違法建設、某建材公司是違法建設主體并向某建材公司做出具體行政行為提出異議。一審法院認定上訴人的《聲明》及“其余證據亦不具有證明被訴強制拆除決定行為違法的證明力”屬于偷換概念，上訴人僅主張被上訴人的認定主體錯誤，沒有主張被上訴人的全部行政程序違法。
朝陽城管執法監察局同意一審判決，請求法院駁回上訴，維持原判。
朝陽城管執法監察局在法定期限內向一審法院提交了作出被訴具體行政行為的事實、程序證據、依據為：
1.《現場檢查筆錄》；2.《現場勘驗筆錄》并附示意圖；3-5.《證據材料登記表》；6-7.《詢問筆錄》；8.《談話通知書》；9.《送達回證》；10.《關于北京某某投資發展有限責任公司、北京某某建材商貿有限公司所建房屋規劃審批情況的函》；11-12.《告知書》及《送達回證》；13-14.《限期拆除通知書》及《送達回證》；15.《現場檢查筆錄（復查）》；16.《證據材料登記表（復查）》；17-18.《限期拆除決定書》及送達回證；19.《現場檢查筆錄（復查）》；20.《證據材料登記表（復查）》；21-22.《催告通知書》及《送達回證》；23.《現場檢查筆錄（復查）》；24.《證據材料登記表》；25.朝陽區人民政府《強制拆除城鎮違法建設審批表》；26.《強制拆除決定書》及《送達回證》。被上訴人以上述證據證明其認定違法事實清楚、證據確鑿，程序合法。
被上訴人提交的作出被訴具體行政行為的法律、法規依據為：1.《中華人民共和國城鄉規劃法》；2.《北京市城鄉規劃條例》。
某建材公司為證明相關事實，在法定期限內向一審法院提交了以下證據：
1.京政復字（2013）318號《行政復議決定書》及快遞詳情單；2.《強制拆除決定書》；3.《企業法人營業執照（副本）》復印件、《稅務登記證（副本）》復印件、法定代表人身份證明書、法定代表人身份證復印件；4.京房權證朝其03字第00358號《房屋所有權證》、京朝國用（地）字第000330號《國有土地使用證》；5.朝管函字（2008）119號《北京市朝陽區市政管理委員會關于配合完成來廣營北路建設工作的函》；6.《來廣營北路占地拆遷補償協議》；7.某建材公司與某投資公司簽訂的《合作協議》；8.某投資公司出具的《情況說明》；9.某建材公司與某投資公司簽訂的《場地租賃合同》。某建材公司以上述證據證明其與某投資公司建立合作關系，合法使用某投資公司原有房屋及土地并對現有房屋有管理修繕使用的權利。
某投資公司為證明相關事實，在法定期限內向一審法院提交了以下證據：
1.某投資公司與某建材公司簽署的《聲明》、《合作協議》及某投資公司出具的情況說明；2.某投資公司與某建材公司簽署的《場地租賃合同》；3.《關于提請朝陽區人民政府協調處理來廣營北路占地拆遷后續安置問題的函》（京交字（2012）4號）及文件簽收單，《陳述申辯意見書》（京交字（2012）6號）及文件簽收單，某投資公司參加行政復議意見書。某投資公司以上述證據證明某投資公司從未與某建材公司約定及實施過“共同建設”房屋行為。且在行政處理及復議階段，某投資公司多次向有關政府部門闡明“違法建設房屋”的建設主體和產生原因等問題，不存在某投資公司“未提出陳述申辯理由”的事實。
一審法院經庭審質證和合議庭審查認為：1.某建材公司提交的證據6、8沒有原件，一審法院不予認證。其余證據與本案具有關聯性，真實、合法，一審法院予以采納。但上述證據不具有證明被訴強制拆除決定行為違法的證明力；2.被上訴人提交的證據與本案具有關聯性，真實、合法，可以證明被上訴人履行程序、作出處理的事實，一審法院予以采信；3.某投資公司提交的證據1中的《聲明》未在行政程序中提交，且其真實性、合法性尚未被確認，一審法院在本次行政訴訟中不予采納；其余證據亦不具有證明被訴強制拆除決定行為違法的證明力。
一審法院已經將朝陽城管執法監察局、某建材公司、某投資公司在一審訴訟期間提交的上述證據材料全部移送本院。本院審查后認定：一審法院對朝陽城管執法監察局、某建材公司、某投資公司在一審訴訟期間提交的上述證據材料所作認證符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》的有關規定，是正確的，本院做同樣認定。
本院根據上述有效證據及各方當事人的陳述認定如下事實：
自2011年1月19日起，原朝陽城管大隊對北京市朝陽區來廣營北路東側10米，北緯40度小區北側50米一棟鋼架結構房屋的合法性進行調查。在調查過程中，原朝陽城管大隊對現場進行檢查和勘驗，并制作筆錄。另對某建材公司、某投資公司的委托代理人進行詢問并制作《詢問筆錄》。經北京市規劃委員會認定并經某建材公司、某投資公司的委托代理人陳述認可，上述房屋未取得建設工程規劃許可證。綜合調查情況，原朝陽城管大隊認定上述房屋為某建材公司和某投資公司共同協議建設，總面積為20320平方米，用于自用和出租，屬于違法建設行為。原朝陽城管大隊遂于2011年5月11日、5月12日向某投資公司及某建材公司送達了《限期拆除通知書》，告知二單位在限定期限內自行拆除上述違法建設并清理現場接受復查。2011年6月14日、6月15日，原朝陽城管大隊經復查后又向某投資公司及某建材公司送達了《限期拆除決定書》，責令二單位在限定期限內自行拆除上述違法建設并清理現場接受復查。對上述決定書，某建材公司及某投資公司均未在法定期限內提起行政復議或行政訴訟，亦未在規定時間內拆除違法建設房屋。
2012年4月19日，原朝陽城管大隊經復查后向某建材公司及某投資公司送達《催告通知書》。2012年8月20日，原朝陽城管大隊上報朝陽區人民政府，建議區政府責成有關部門強制拆除。朝陽區人民政府于2012年11月2日作出責成原朝陽城管大隊對涉案違法建設進行強制拆除的審批意見。2013年5月23日，被上訴人根據區政府的責成，作出本案被訴決定書并于2013年5月23日、5月24日向某建材公司、某投資公司進行了送達。
某建材公司不服原朝陽城管大隊作出的上述被訴決定書，向北京市人民政府申請行政復議。北京市人民政府作出京政復字（2013）318號《行政復議決定書》，維持被訴決定書。
另查，某建材公司與某投資公司均自述稱雙方簽訂了《合作協議》及《場地租賃合同》。其中《合作協議》約定某投資公司將涉案土地上的地上物交給某建材公司管理維護及修建，并約定了地上物修建、改建和裝修房屋，合作期限，場地的交付及返還及雙方的權利及義務。雙方委托代理人在原朝陽城管大隊調查程序中亦認可雙方系合作關系。
本院認為，《北京市城鄉規劃條例》第六十五條規定，本章規定由規劃行政主管部門負責處理的違法行為，市人民政府確定由有關執法部門或者機構處理的，按照市人民政府的規定執行。《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》規定，城管執法機關根據國務院和市人民政府關于相對集中處罰權的規定，在城市規劃管理方面對違法建設具有處罰權。據此，被上訴人作為城市管理綜合執法部門具有對轄區內未取得規劃許可的違法建設進行查處的職責。
《北京市城鄉規劃條例》第二十三條第一款規定，本市依法實行規劃許可制度，各項建設用地和建設工程應當符合城鄉規劃，依法取得規劃許可。本案中，被上訴人在調查取證的基礎上作出《限期拆除決定書》，認定涉案建設未依法取得合法有效的規劃審批手續，屬于違法建設。某建材公司、某投資公司均未在法定期限內提起行政復議或行政訴訟，亦未自行拆除違法建設，被上訴人經催告后依法報請朝陽區人民政府進行審批，經朝陽區人民政府批準后，被上訴人作出被訴決定書，并無不當。被上訴人在行政執法過程中，進行了現場檢查復查、拍照，履行了催告，報請區人民政府批準強制拆除程序，作出被訴決定書并向上訴人進行了送達，被上訴人作出被訴決定書程序合法。
《北京市城鄉規劃條例》第七十三條規定，本條例所稱的各項建設工程，指新建、改建、擴建、翻建各類建筑物、構筑物以及城鄉市政和交通工程。某建材公司認為其系在某投資公司原有合法建設上翻建、擴建，因而不需要辦理規劃手續的訴訟意見本院不予采納。某投資公司稱其不屬于違法建設人的訴訟意見，因其未能提交充足證據否定其與金源公司之間《合作協議》的效力，其提供的《聲明》未在行政程序中提交，且其真實性、合法性尚未被確認，某建材公司在訴訟中亦堅持其與某投資公司存在合作關系，故某投資公司應當作為涉案建筑的共同建設人。因此，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十六條第（四）項之規定，判決駁回某建材公司的訴訟請求，本院應予維持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費50元，由北京某某建材商貿有限公司、北京某某投資發展有限責任公司各負擔25元（已交納）。
本判決為終審判決。
審 判 長 韓 勇
代理審判員 楊 旸
代理審判員 王琪璟
二〇一四年三月二十日
書 記 員 陳金濤
書 記 員 韓鑫蕊
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