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安徽省銅陵市獅子山區(qū)人民法院
行政判決書
（2015）獅行初字第00002號
原告：安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司，執(zhí)照住所地安徽省池州市貴池區(qū)某龍鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，現(xiàn)住所地安徽省池州市貴池區(qū)。
法定代表人：趙某某，該公司董事長。
委托代理人：馮霞，安徽銅鼎律師事務所律師。
委托代理人：張勇，安徽銅鼎律師事務所律師。
被告：銅陵市公共資源交易監(jiān)督管理局，住所地安徽省銅陵市。
法定代表人：汪某某，該局局長。
委托代理人：章某，該局督查科副科長。
委托代理人：趙禮平，安徽眾佳律師事務所律師。
原告安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司不服被告銅陵市公共資源交易監(jiān)督管理局作出的《關于認定安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司中標無效的決定》，于2015年2月15日向本院提起行政訴訟。本院受理后于次日向銅陵市公共資源交易監(jiān)督管理局送達起訴書副本及應訴通知書。并依法組成合議庭，于2015年3月18日公開開庭審理了本案。原告安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司的委托代理人馮霞、張勇、被告銅陵市公共資源交易監(jiān)督管理局的委托代理人趙禮平、章某到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
被告銅陵市公共資源交易監(jiān)督管理局（下稱銅陵市公管局）于2014年11月6日作出的《關于認定安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司中標無效的決定》（下稱“決定”），認定安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司（下稱池州某龍公司）在銅陵市銅官山大道楊村路交岔口地塊（銅官大道五松×組安置房）工程項目投標活動中承諾的建造師徐某某非該公司工作人員，該公司的行為違反《中華人民共和國招標投標法》第54條的規(guī)定，故中標無效。
被告銅陵市公管局以“舉證期間適逢春節(jié)放假”為由，于2015年2月25日向本院提出延期舉證的書面申請，經(jīng)本院準許，被告于2014年2月26日向本院提交了作出被訴具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)：1、“關于認定安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司中標無效的決定”及送達回證。2、投訴信訪擬辦單及投訴書。3、約談記錄單2份。4、告知書。5、招標文件。6、投標文件。
被告提供的規(guī)范性文件是：《銅陵市公共資源交易監(jiān)督管理辦法》、《注冊建造師管理辦法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》。
以上證據(jù)、依據(jù)，被告用以證明其作出的“決定”，事實清楚，程序合法，適用法律正確。
原告池州某龍公司訴稱：2014年7月21日，原告在銅陵市銅官山大道楊村路交岔口地塊（銅官大道五松×組安置房）工程項目招標中，被評為中標候選人。在項目投標結(jié)果公示期間，被告接到投訴稱投標承諾建造師徐某某非原告公司工作人員，質(zhì)疑投標文件的真實有效性。被告于2014年11月6日作出“決定”，認定原告該項目中標無效。同時，銅陵市公共資源交易中心以告知書的形式?jīng)]收了原告的投標保證金80萬元。原告認為，被告以徐某某與原告之間不存在勞動關系而取消中標資格無事實和法律依據(jù)，同時被告的二級機構沒收原告保證金的行為是行政處罰行為，其無權作出，且作出前未告知當事人應有的權利，形式違法且缺乏法律依據(jù)，請求撤銷被告作出的“決定”及沒收投標保證金的具體行政行為。
原告池州某龍公司向本院提供了以下證據(jù)：1、營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證。2、關于銅陵市銅官大道五松×組安置房工程項目處理情況的通知、關于認定安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司中標無效的決定、告知書；關于對安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司處理決定的告知函。3、銅陵市公共資源交易中心主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定。4、招標文件。5、徐某某身份證、聘用協(xié)議、徐某某《一級建造師證書》、《安全生產(chǎn)考核合格證書（B）類》、社保證明；徐某某工資收條。6、2014年7月21日中標公告、2014年8月5日中標公告2。7、銅陵市人民政府行政復議決定書。8、關于銅陵市公管局對湖北恒大建設工程有限公司記錄不良行為決定書。
以上證據(jù)，原告用以證明被告作出的《決定》及沒收投標保證金的行為認定事實錯誤、行政程序違法。
被告銅陵市公管局辯稱：1、原告與徐某某之間簽訂的《聘用協(xié)議書》，其實質(zhì)是原告使用徐某某的資質(zhì)證書申報企業(yè)資質(zhì)、年檢及應付主管部門檢查等，徐既不接受原告的勞動管理，也未從事原告安排的有報酬的勞動。且徐系公務員，按《公務員法》的規(guī)定，徐不得從事或參加營利性活動、在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務，故原告主張與徐某某之間存在勞動關系不能成立；招標文件明確規(guī)定建造師必須是投標人本單位工作人員，故被告認為原告在投標中以其他方式弄虛作假違反《招標投標法》的規(guī)定，依法認定其中標無效，事實清楚，法律依據(jù)充分，該認定行為是招投標監(jiān)督行為，不屬于行政處罰。2、銅陵市公共資源交易中心于2014年11月6日下達的《告知書》是基于2014-GC-Z-Z-133號招標文件中約定的內(nèi)容，是原告違約應承擔的民事責任，不屬于行政行為。綜上，請求駁回原告的訴訟請求。
經(jīng)庭審質(zhì)證，原告池州某龍公司對被告提交的證據(jù)1真實性無異議，但認為該決定書是在原告提起行政復議期間重新作出的，該決定書無效。對證據(jù)2，池州社保局出具了證明，說明原告給徐某某交了社保。徐是原告工作人員。投訴與事實不符，故被告不能認定原告有弄虛作假行為。對證據(jù)3的真實性無異議，但認為汪某英是池州某龍公司銅陵分公司的負責人，其所說是指徐不在分公司上班，而非不在總公司上班。徐某某是公務員，但不影響其作為項目經(jīng)理參與招投標工作。“證的掛靠”現(xiàn)象，全國普遍存在。上述證據(jù)不能證明被告的觀點。對證據(jù)4認為銅陵市公共資源交易中心是銅陵市公管局的二級機構，其是接公管局的通知而發(fā)出的告知書，這是一種行政行為。對證據(jù)5，銅陵市交易中心提供保證金賬戶平臺，不代表其就有權沒收保證金。擬派項目負責人有建造師資格、原告與其簽有聘用合同、繳納三個月以上的社保繳納證明，且沒有其他在建工程，原告的投標文件符合要求。被告作出中標無效的決定錯誤。證據(jù)6真實、合法、有效。
被告對原告證據(jù)1真實性、合法性無異議。對證據(jù)2中《關于銅陵市銅官大道五松×組安置房工程項目處理情況的通知》，認為該通知被告已收回了，未發(fā)生法律效力，原告認可收回事實，故該通知與本案無關；對《關于認定安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司中標無效的決定》真實性、合法性無異議；對告知書，認為原告沒有原件，且是二級機構與原告之間的來往文件，與本案無關。對證據(jù)3，認為銅陵市公共資源交易中心是獨立的事業(yè)法人單位，有自己的行為能力，可以獨立行使權利，且其發(fā)出的通知內(nèi)容是不予退還保證金，與行政處罰是兩是個不同概念；因不予退還保證金行為產(chǎn)生糾紛是民事合同糾紛。對證據(jù)4真實性、合法性無異議，保證金是招投標雙方認可、同意交到交易中心，交易中心的職能之一就是負責保證金的收退和清算工作，安置房是政府投資項目，招標人銅陵江城保障房開發(fā)有限公司也是代表政府履行職責；另取消原告中標資格，不僅僅是依據(jù)招投標文件，也是依法實施的。對證據(jù)5，認為徐某某是公務員，其不能與原告之間存在勞動關系，且根據(jù)聘用協(xié)議內(nèi)容來看，徐某某將資質(zhì)證書掛靠原告公司，目的為了公司資質(zhì)年審和應付相關部門的檢查。若是勞動關系，原告一次性支付徐某某三年的報酬，不符合常理。對證據(jù)6，認為第一次中標公示期間被告接到投訴，認定其弄虛作假才取消第一中標候選人資格；被告是行使行政監(jiān)督行為，無需告知原告申辯的權利。證據(jù)7證明被告的行為事實清楚、程序合法。證據(jù)8，認為與本案無關。
本院結(jié)合原、被告對雙方證據(jù)的質(zhì)證意見，對證據(jù)作如下確認：對原告證據(jù)1-7，被告證據(jù)1-6真實性、合法性、關聯(lián)性均予以認可，可以作為本案認定事實的依據(jù)。但對原告提供的《關于銅陵市銅官大道五松×組安置房工程項目處理情況的通知》，因原告未提供其產(chǎn)生法律效力的證明，故對該證據(jù)不予采納。原告證據(jù)8，與本案被訴行政行為無關，不予采納。
經(jīng)審理查明：2014年7月21日，銅陵市銅官大道楊村交岔口地塊（銅官大道五松組安置房）工程項目（招標編號：2014-GC-Z-Z-133）在銅陵市公共資源交易中心開標，原告池州某龍公司取得預中標資格，投標承諾建造師為徐某某。在該項目中標結(jié)果公示期間，2014年7月28日，安徽省第一建筑工程公司以書面形式向銅陵市公管局投訴稱：徐某某非池州某龍公司工作人員，對該公司招標文件的真實性、有效性提出質(zhì)疑。銅陵市公管局接到投訴后，查明：徐某某系國家機關公務人員，工作穩(wěn)定、職責明確。其于2013年5月份與原告某龍公司簽訂了《國家注冊建造師聘用協(xié)議書》，明確約定原告使用其資質(zhì)證書申報公司的企業(yè)資質(zhì)、年檢及應付主管部門的檢查需要，并支付相關聘用費用。因此，銅陵市公管局認為池州某龍公司以其他方式弄虛作假，騙取中標資格，遂于2014年11月6日作出池州某龍公司中標無效的決定。同日，銅陵市公共資源交易中心以告知書的形式通知原告，投標保證金80萬元不予退還。原告對此不服，于2014年11月24日向銅陵市人民政府提出行政復議，銅陵市人民政府于2015年2月2日以銅復決（2014）26號行政復議書維持了銅陵市公管局的決定。2015年2月14日，原告在法定期限內(nèi)向本院提起行政訴訟。
本院認為：被告銅陵市公管局系銅陵市公共資源交易的監(jiān)管機構，有對公共資源交易活動進行監(jiān)督管理、受理公共資源交易投訴、依法查處交易中違法違規(guī)行為等法定職責。
原告取得第一招標候選人資格后，在公示期間，投標人之一的安徽省第一建筑工程公司提出質(zhì)疑。銅陵市公管局接到投訴后，及時受理，調(diào)閱、復制相關文件資料，并采取約談的形式直接向當事人進行調(diào)查，池州某龍公司項目建造師徐某某陳述了自己真實身份是國家機關公務員、非該公司員工的事實，與原告以簽訂合同的形式將取得的建造師資質(zhì)掛靠在該公司并獲取報酬，該陳述得到池州某龍公司銅陵分公司汪某英陳述及原告提交聘用協(xié)議書的內(nèi)容證實。說明原告所稱徐某某與其公司存在勞動關系、是該公司工作人員的事實是虛假的。因此銅陵市公管局依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》第五十四的規(guī)定，作出池州某龍公司中標無效的決定，事實清楚，程序合法，適用法律正確。
原告作為投標人參加“銅陵市銅官大道楊村交岔口地塊（銅官大道五松組安安置房）工程項目”投標即與招標人已形成招標投標法律關系，其響應招標文件要求提交80萬元投標保證金，是為實現(xiàn)合同成立與招標人達成的共識，是一種民事行為，原告為此發(fā)生爭議，可通過其他方式解決。
另“保證金予以沒收”還是“不予退還”，僅是招標文件中措詞的不同，不能以此作為區(qū)分行政行為和民事行為的標準。
依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定，判決如下：
駁回原告安徽省池州某龍建筑（集團）有限公司的訴訟請求。
案件受理費50元，由原告負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提出副本，上訴于安徽省銅陵市中級人民法院。
審 判 長 吳 群
代理審判員 董彥峰
人民陪審員 李維友
二０一五年四月十七日
書 記 員 陳 茜
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