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荊州市中級人民法院
行政判決書
（2015）鄂荊州中行初字第00038號
原告：荊州市某某再生利用管理總公司（以下簡稱荊州市再生總公司），住所地荊州市沙市區某某路11號。
法定代表人：劉某某，該總公司經理。
委托代理人：朱某某，系該總公司改制負責人。
委托代理人：李國飛，湖北博智力律師事務所律師。
原告：荊州市某某某某再生利用管理有限公司（以下簡稱荊州市某某公司），住所地荊州市沙市區某某路11號。
法定代表人：劉某某，該總公司經理。
委托代理人：湯運芝，湖北博智律師事務所律師。
委托代理人：陳昌業，湖北博智律師事務所律師。
被告（原行政機關）：荊州市某某資源局，住所地荊州市某某西路228號。
法定代表人：馮某，該局局長。
行政負責人：譚某某，系該局副調研員。
委托代理人：王某某，系該局工作人員。
被告（復議機關）：某某市人民政府，住所地荊州市某某西路262號。
法定代表人：楊某，該市代市長。
委托代理人：張某某，系該市政府工作人員。
委托代理人：張某，系該市政府工作人員。
原告荊州市再生總公司、荊州市某某公司因不服被告荊州市某某資源局土地行政決定及被告荊州市人民政府行政復議決定，于2015年8月25日向本院提起行政訴訟。本院于2015年8月26日立案后，于2015年9月10日向被告荊州市某某資源局、荊州市人民政府送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，于2015年10月20日公開開庭審理了本案。原告荊州市再生總公司的委托代理人朱某某、李國飛，原告荊州市某某公司的委托代理人湯運芝、陳昌業，被告荊州市某某資源局的行政負責人譚某某及其委托代理人王某某，被告荊州市人民政府的委托代理人張某某、張某到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
被告荊州市某某資源局于2015年6月15日作出荊土函（2015）40號《關于荊州市再生總公司要求辦理兩宗土地變更手續相關問題的復函》，該復函認定荊州市再生總公司、荊州市某某公司兩宗土地均為國有劃撥土地使用權，用途為倉儲用地，分別位于沙市區某某路27064.3平方米；荊州區馬河漁場2156.5平方米。根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條規定，我局不能直接辦理兩宗劃撥倉儲用地變更登記手續，結合《荊州市人民政府關于進一步加強城區土地市場管理的意見》第（五）條規定，企業改制需盤活的存量土地，應當由市儲備中心實施統一儲備。2015年6月30日荊州市再生總公司、荊州市某某公司因不服荊州市某某資源局作出的荊土函（2015）40號《關于荊州市再生總公司要求辦理兩宗土地變更手續相關問題的復函》，向荊州市人民政府提起行政復議。2015年8月10日荊州市人民政府作出荊政復（2015）9號行政復議決定，該復議決定認定：1、荊州市再生總公司、荊州市某某公司未通過荊州市某某資源局管理的事業單位荊州市不動產登記中心履行土地變更登記的申請，而荊州市某某資源局亦未辦理相應的登記手續，屬于程序瑕疵，鑒于荊州市某某資源局已對其作出具體答復，因此，該程序瑕疵對具體行政行為結果并不產生實質性影響；2、根據《中華人民共和某某地管理法》第八條和《最高人民法院關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》第二項的規定，荊州市再生總公司、荊州市某某公司不能直接轉讓國有劃撥土地；3、根據《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》規定，荊州市再生總公司、荊州市某某公司不能以協議方式辦理國有土地使用權變更登記手續；綜上，荊州市某某資源局作出的荊土函（2015）40號行政決定認定事實清楚，適用法律無誤。維持荊州市某某資源局作出的荊土函（2015）40號行政決定。
原告荊州市再生總公司、荊州市某某公司訴稱，1、荊州市國資委、荊州市國有企業改革脫困領導小組辦公室對原告荊州市再生總公司企業改制的批復合法有效，在企業改制工作已完成的情況下，應當依法按批復為原告荊州市某某公司辦理土地使用權變更登記手續；2、原告的企業改制是在2003年經原職工代表大會表決通過，2006年經荊州市國資委、荊州市國有企業改革脫困領導小組辦公室批復同意、并已按改制方案及批復完成了職工安置及償還債務等企業義務。而（荊政發（2009）33號）是在2009年才出臺的，不應適用原告的改制事項；3、因原告系改制企業，并且履行了本應由政府承擔的對改制企業和改制職工的義務后，以抵償應當繳納的土地出讓金，并非經過拍賣、招標，而是經過政府主管部門依法批復的受讓土地。綜上，被告荊州市某某資源局所作出的荊土函（2015）40號文及被告荊州市人民政府荊政復（2015）9號行政復議決定，認定事實不清，適用法律錯誤。請求：1、判決撤銷荊州市某某資源局所作出的荊土函（2015）40號文；2、判決撤銷荊州市人民政府荊政復（2015）9號行政復議決定；3、依法判決被告履行法定職責，將原登記在荊州市再生總公司名下位于荊州市沙市區某某路33號（證號為：荊沙市國用（95）字第030**號）及位于荊州市荊州區馬河漁場（證號為：荊州國用（2001）字第D71***3號）的兩宗國有劃撥土地按改制相關文件以協議出讓方式變更過戶登記到荊州市某某公司名下。
原告荊州市再生總公司、荊州市某某公司提供的證據有：
1、營業執照、組織機構代碼。擬證明原告荊州市再生總公司是國有獨資企業，具備訴訟主體資格。
2、企業名稱核準通知書、營業執照、組織機構代碼。擬證明荊州市某某公司是獨立的企業法人，具備訴訟主體資格。
3、組織機構代碼。擬證明荊州市某某資源局具備訴訟主體資格。
4、荊企改辦（2006）30號文。擬證明荊州市再生總公司，進行股份合作制改制后，由原企業職工出資設立的荊州市某某公司，承接包括涉案被改制企業的土地資產和社會債權人、企業職工的安置償債義務。
5、荊國發（2006）60號文。擬證明改制企業的資產依法進行了評估。評估的目的是為荊州市再生總公司改制，提供價值依據。
6、荊國發（2006）168號文。擬證明該《關于企業改制資產處置的申請報告》，為被改制企業的資產處置附加有條件，在條件成就時，將被改制企業的資產依法轉移、登記到荊州市某某公司名下，并免交稅、費。
7、荊土資（2015）40號復函。擬證明荊州市某某資源局違法拒絕履行辦理土地使用權變更登記的法定職責。
8、行政復議決定書。擬證明荊州市人民政府違法維持，荊土資函（2015）40號“復函”所作的行政決定。
9、荊沙國用（95）字第03030號土地證、荊州國用（2001）字第D710123號土地證。擬證明1、要求辦理變更過戶的土地系登記在原告荊州市再生總公司名下的劃撥土地；2、原告一直未申請辦理變更過戶系因為土地被抵押五次，至2014年7月7日才陸續注銷全部抵押登記。
10、企業申請變更登記注冊書。擬證明原告荊州市再生總公司系依法經荊沙市某某再生利用管理總公司變更而來。
11、企業信用報告。擬證明原告已經償還完畢所有的債務。
12、《關于積極推進國有企業改革脫困的若干政策意見》（荊發（2000）12號文）。擬證明1、荊州市國有企業改革脫困領導小組辦公室的批復系代表荊州市人民政府作出的批復；2、原告及荊州市的其他國有企業改制均系完全按照荊發（2000）12號文的精神進行的。
13、荊州市金屬材料總公司、荊州市五交化公司改革方案的批復。擬證明荊州市的其他國有企業改制的方式，均系經市國資委及市國有企業改革脫困領導小組辦公室批復，由新設企業整體承接原國有企業全部資產和債權債務并承擔全部職工安置費用，同時免繳土地出讓金的企業改制，辦理土地使用權出讓、過戶手續這樣一個程序；2、被告現拒絕履行義務，提出收儲，意在減損原告合法利益，違反了我國相關法律規定。
14、《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》、中共湖北省委、湖北省人民政府《關于進一步推進國有企業改革與發展的意見》。擬證明1、原告的企業改制經過法定批準的程序，符合相關法律及政策的規定；2、原告申請被告辦理土地變更過戶登記，是改制批復和國務院的要求；3、改制批復同意原告辦理土地和房產產權過戶時免交土地出讓金和交易費，免征所涉不動產營業稅和契稅，依法辦理相關減免手續，完全符合規定。
15、《中華人民共和國立法法》。擬證明被告的具體行政行為違反了立法法的規定，應予撤銷。
16、《中華人民共和國行政許可法》。擬證明原告依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。
17、《中華人民共和某某地管理法》、《中華人民共和某某地管理法實施條例》、《中華人民共和國行政訴訟法城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《企業國有資產監督管理暫行條例》。擬證明1、土地使用權的出讓、確認主體系縣級以上人民政府，某某資源局僅僅是登記機關；2、原告要求變更過戶的行為系依法取得出讓土地，并非土地轉讓；3、國資委系代表政府的特設直屬機構；4、荊州市國資委及市國有企業改革脫困領導小組辦公室已經代表政府將土地處分給原告，某某資源局作為政府下設的登記部門。應當依法為原告辦理變更過戶登記；5、原告的企業改制系依法依規，嚴格按照法定程序進行。
被告荊州市某某資源局答辯稱，1、劃撥土地不屬于企業財產，企業無權直接轉讓，改制轉讓時，應先由政府收回，再由政府進行出讓；2、申請人申請登記的時間為2015年，應適用2015年時的法律法規。本案所訴土地只能以招拍掛方式出讓，出讓費用應按2015年地價標準核定；3、相關政府部門只是批準了改制方案，并未對土地使用權進行直接處理。原告還需依照法定程序辦理土地出讓及登記手續。因此，我局作出的《復函》依據正確，程序規范，內容合法。請求駁回原告的訴訟請求。
被告荊州市某某資源局提供的證據有：
1、組織機構代碼證、法人代表身份證明、法人身份證。擬證明被告主體資格適格。
2、關于辦理土地變更（登記手續）的請求。擬證明我局作出《復函》的原由。
3、某某路宗地《土地登記卡》、馬河漁場宗地《土地登記卡》。擬證明該兩宗地為劃撥國有土地，不能直接轉讓。
4、《復函》（荊土資函（2015）40號。擬證明我局按規定函告了原告。
荊州市人民政府答辯稱，1、荊土資函（2015）40號行政決定事實認定清楚，適用法律正確；2、答辯人的行政復議行為程序合乎法律規定；3、原告的改制時間為2006年，但因原告直至2015年4月21日才向荊州市某某資源局提出申請，所以其登記應適用現行有效法律法規。綜上，答辯人作出的《行政復議決定》（荊政復（2015）9號）事實清楚，證據確鑿，依據正確，程序合法。請求駁回原告的訴訟請求。
荊州市人民政府提供的證據有：
1、行政復議申請資料。
2、行政復議立案審批表、行政復議答復通知書。
3、行政復議答復書復印件各1份。
4、荊政復（2015）9號《行政復議決定書》及送達憑證各1份。
以上證據擬證明行政復議行為程序合法。
5、《行政復議法實施條例》節選。擬證明所適用的法律法規。
經庭審質證，本院對證據作以下確認：
原告對被告荊州市某某資源局、荊州市人民政府證據真實性無異議。但對證明的目的有異議。本院認為，對沒有異議的證據予以認可。
被告荊州市某某資源局、荊州市人民政府對原告證據真實性無異議，但對證據6合法性有異議，證據13認為與本案無關聯性。本院認為，對原告1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、14、15、16、17證據予以認可，證據13因與本案無關聯性，不予認可。
經審理查明，原告荊州市再生總公司系荊州市國有企業。2003年荊州市再生總公司依據荊州市市委、市政府《關于積極推進國有企業改革脫困的若干政策意見》（荊發（2000）12號文），并經原職工代表大會表決通過，在2006年5月31日前，進行了企業改制的前期工作。2006年5月31日荊州市國有資產監督管理委員會以《關于荊州市再生總公司核準資產評估結果請示的批復》（荊國資發（2006）60號文），同意了該公司的資產評估結果。2006年12月15日荊州市國有企業改革脫困領導小組辦公室以《關于荊州市再生總公司改革實施方案的批復》（荊企改發（2006）30號文），同意荊州市再生總公司的改制方案，及在辦理土地和房產產權過戶時，免繳土地出讓金和交易費，免征所涉不動產營業稅和契稅，依法辦理相關減免手續。并在批復要求“新組建的荊州市某某公司整體承接你公司全部資產和債權債務，并承擔你公司全部職工安置費用。”2006年12月21日荊州市國有資產監督管理委員會以《關于荊州市再生總公司企業改制資產處置申請報告的批復》（荊國資發（2006）168號文），同意“荊州市再生總公司改制方案及資產評估結果，及在辦理土地和房產產權過戶時，免繳土地出讓金和交易費，免征所涉不動產營業稅和契稅，依法辦理相關減免手續”。2006年，依荊州市國有企業改革脫困領導小組辦公室《關于荊州市再生總公司改革實施方案的批復》（荊企改發（2006）30號文），荊州市再生總公司轉換身份的職工出資設立荊州市某某公司，并在荊州市工商行政管理局辦理了企業預核準名稱登記。但由于荊州市再生總公司以該公司的國有劃撥土地使用權，在銀行貸款設置抵押，致該公司的國有劃撥土地使用權，在荊州市某某資源局辦理登記的手續延緩。2015年4月21日，在該劃撥土地使用權的抵押解除等相關問題陸續解決后，荊州市某某公司向荊州市某某資源局申請按改制批復辦理協議出讓土地使用權變更登記。2015年6月15日荊州市某某資源局作出［荊土函（2015）40號］《關于荊州市再生總公司要求辦理兩宗土地變更手續相關問題的復函》，該復函認定荊州市再生總公司、荊州市某某公司兩宗土地均為國有劃撥土地使用權，用途為倉儲用地。根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條規定，不能直接辦理兩宗劃撥倉儲用地變更登記手續。結合《荊州市人民政府關于進一步加強城區土地市場管理的意見》第（五）條規定，企業改制需盤活的存量土地，應當由市儲備中心實施統一儲備。2015年6月30日荊州市再生總公司、荊州市某某公司不服荊州市某某資源局作出的荊土函（2015）40號《關于荊州市再生總公司要求辦理兩宗土地變更手續相關問題的復函》，向荊州市人民政府提起行政復議。2015年8月10日荊州市人民政府作出荊政復（2015）9號行政復議決定，該復議決定認定：荊州市某某資源局作出的荊土函（2015）40號行政決定認定事實清楚，適用法律無誤。維持荊州市某某資源局作出的荊土函（2015）40號行政決定。原告荊州市再生總公司、荊州市某某公司不服上述行政行為，向本院提起訴訟，請求：1、判決撤銷荊州市某某資源局所作出的荊土函（2015）40號文；2、判決撤銷荊州市人民政府荊政復（2015）9號行政復議決定；3、依法判決被告履行法定職責，將原登記在荊州市再生總公司名下位于荊州市沙市區某某路33號（證號為：荊沙市國用（95）字第03030號）及位于荊州市荊州區馬河漁場（證號為：荊州國用（2001）字第D710123號）的兩宗國有劃撥土地按改制相關文件以協議出讓方式變更過戶登記到荊州市某某公司名下。
本院認為，根據荊州市市委、市政府《關于積極推進國有企業改革脫困的若干政策意見》（荊發（2000）12號文）的精神，原告荊州市再生總公司依據荊州市國有資產監督管理委員會《關于荊州市再生總公司核準資產評估結果請示的批復》（荊國資發（2006）60號文）、荊州市國有企業改革脫困領導小組辦公室《關于荊州市再生總公司改革實施方案的批復》（荊企改發（2006）30號文）、荊州市國有資產監督管理委員會《關于荊州市再生總公司企業改制資產處置申請報告的批復》（荊國資發（2006）168號文）對其企業進行改制，由原告荊州市某某公司整體承接國有企業荊州市再生總公司的全部資產和債權債務，并在完成該公司全部職工安置費用后，獲得包括本案涉案的國有劃撥土地使用權在內的企業資產。荊州市再生總公司和荊州市某某公司之間的行為，并不是企業之間相互轉讓土地使用權在內的企業資產，而是經政府主管部門同意后國有企業改制的行為。荊州市再生總公司對包含土地使用權在內的企業資產進行處置，獲得了政府主管部門國資委的批準，該土地使用權的價值已作評估，資產受讓方荊州市某某公司已支付對價（安置職工、償還債務）。荊州市某某公司獲得土地使用權具備合法依據，荊州市某某資源局應當為其辦理土地使用權登記手續。國有企業改制是在特定時期，解決大量國有企業職工安置的一種特殊行為，有其當時的特殊歷史背景。本案中，荊州市某某公司在企業改制中整體取得荊州市再生總公司的資產（包括涉案的國有土地使用權），沒有改變土地的用途。其行為不符合《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發（2006）31號），以及《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（某某資源部令第39號）第四條的情形。故被告荊州市某某資源局于2015年6月15日作出的荊土函（2015）40號行政復函，及荊州市人民政府于2015年8月10日作出荊政復（2015）9號行政復議決定，認定事實不清，適用法律錯誤。應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項之規定：判決如下：
一、撤銷被告荊州市某某資源局于2015年6月15日作出的荊土函（2015）40號《關于荊州市再生總公司要求辦理兩宗土地變更手續相關問題的復函》，及荊州市人民政府于2015年8月10日作出的荊政復（2015）9號行政復議決定書；
二、由被告荊州市某某資源局重新作出具體行政行為。
案件受理費50元，由荊州市某某資源局負擔25元，荊州市人民政府負擔25元。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于湖北省高級人民法院。
審判長 楊 文
審判員 齊彬彬
審判員 李超美
二〇一五年十一月二十三日
書記員 王文娟
192893852506953951007430262953528920263631919018935186381808714363137121326913014118301149111187103091013186838373798676527480726967425622535452604983469229732827216720952094195519371778174216571464138213081130111011061044879834811774758673
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